Bulletin d'information en santé environnementale

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La modernisation du régime québécois d’autorisation environnementale : nouvelles pratiques pour les analystes

Auteur(s): 

  • Emmanuelle Bouchard-Bastien
    M. Env., conseillère scientifique, Institut national de santé publique du Québec

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Résumé

Les directions régionales de santé publique, et plus particulièrement les professionnels de santé environnementale, ont des rôles et des responsabilités en matière d’évaluation environnementale et d’examen des impacts des projets de développement. La modernisation de la Loi sur la qualité de l’environnement est susceptible de modifier certaines de leurs pratiques. Afin d’aiguiller les intervenants de santé publique sur les changements en cours, cet article dresse le portrait des principales nouveautés qui prévaudront au moment d’analyser la recevabilité des études d’impacts et l’acceptabilité environnementale des projets.

Introduction

Le 23 mars 2018 marquait l’entrée en vigueur de la nouvelle Loi sur la qualité de l’environnement (LQE) (RLRQ, c. Q-2) et, par le fait même, la concrétisation du processus de modernisation du régime d’autorisation environnementale. Entreprise en 2016 à la suite de la publication du livre vert, l’actualisation de la Procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement (PÉEIE) visait principalement à « améliorer la prestation de services » offerte par le ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MDDELCC) aux initiateurs de projets (1). 

Définition de la PÉEIE

« La PÉEIE constitue la procédure administrative d’analyse environnementale des demandes d’autorisation des projets à risque environnemental élevé. Elle vise avant tout une prise de décision éclairée par le gouvernement quant à l’autorisation des projets d’envergure qui suscitent des préoccupations sociales importantes. (2) »

En prenant connaissance des nouveaux règlements et outils, force est de constater que l’essence de la PÉEIE n’a pas changé. La pierre d’assise demeure l’étude d’impact réalisée par l’initiateur de projet, et l’objectif de la démarche est toujours de s’assurer qu’elle est bien réalisée ou, en d’autres mots, que l’étude est « recevable » et que le projet est « acceptable » d’un point de vue environnemental et social. Il n’en demeure pas moins que des nouveautés sont présentes et qu’elles modifieront les pratiques des analystes. Déjà suggérées dans le livre vert, ces nouveautés réglementaires répondent à des orientations d’optimisation des pratiques, telles que : « la simplification des autorisations et des processus d’analyse », « la concentration des efforts sur les projets ayant des impacts importants sur l’environnement », et « l’amélioration de l’accès à l’information, de la participation citoyenne et de la transparence » (1).

Dans un souci d’accompagner le ministère de la Santé et des Services sociaux (MSSS) et les directions régionales de santé publique dans l’intégration des nouvelles pratiques d’autorisation environnementale, cet article souhaite démystifier les principaux changements apportés à la PÉEIE susceptibles d’avoir un impact sur le travail des professionnels en santé environnementale. Le texte s’attarde plus spécifiquement aux éléments suivants :

  1. la réduction des délais;
  2. la révision des critères d’assujettissement;
  3. la notion d’enjeu;
  4. la participation citoyenne.

N’ayant aucune donnée empirique à l’heure actuelle sur la mise en œuvre de la nouvelle PÉEIE, les données de cet article sont uniquement basées sur les documents ministériels et le sens critique de l’auteure. Par conséquent, il sera pertinent de réévaluer ces changements lorsque la nouvelle PÉEIE aura été confrontée à quelques cas concrets.

La réduction des délais

Pour atteindre l’objectif de la nouvelle PÉEIE, qui est d’améliorer la prestation de services, une réduction des délais de transmission et de consultation intra et interministérielles a été orchestrée (2). Les délais sont ainsi réduits à quelques étapes clés de la procédure, notamment lors de l’analyse de la recevabilité, où le délai accordé aux analystes passera de 40 jours en moyenne à 30 jours (2).

Cette réduction sera possible grâce à l’utilisation d’un formulaire électronique pour la rédaction de l’avis d’expert. L’utilisation de formulaires électroniques, en plus de contribuer à une diminution des coûts et de l’empreinte écologique, réduira les délais de transmission, facilitera et uniformisera la rédaction des avis d’experts. Selon le MDDELCC, la qualité et la quantité de questions et de commentaires étaient régulièrement une source de critique, d’où l’intérêt du gabarit électronique (3). Une autre intervention notable pour atteindre l’objectif de réduction des délais est la limitation de la possibilité de formuler des questions et des commentaires à une seule occasion, alors que, dans l’ancienne procédure, il était commun de réaliser de 2 à 4 rondes de questions et commentaires (3). La prochaine étape sera maintenant de valider si cette nouvelle limitation est réaliste dans la pratique, puisqu’il a été observé à maintes reprises dans le passé qu’une réponse à une question est susceptible d’en générer de nouvelles.

La révision des critères d’assujettissement

Toujours dans l’optique d’améliorer la prestation de services, le souhait de réduire annuellement le nombre de certificats d’autorisation et de les remplacer par des « autorisations » et des « déclarations de conformité » a également été mis en œuvre dans la nouvelle PÉEIE (1). Pour ce faire, la liste des projets assujettis à la PÉEIE a été modifiée, ainsi que certains seuils d’assujettissement, qui sont dorénavant établis en fonction du risque environnemental (3). Comme illustré dans le tableau 1, seuls les projets à risque élevé seront soumis à la PÉEIE et analysés par les intervenants de santé environnementale.

Tableau 1 — Catégories d’activités selon le niveau de risque

Catégorie

Type d’encadrement

Responsable

Processus d’analyse par le MDDELCC

Risque élevé

Certificat d’autorisation

Gouvernement

PÉEIE, y compris sa phase publique devant le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE)

Risque modéré

Autorisation

Ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (ci-après nommé « le ministre »)

Analyse de la demande

Risque faible

Déclaration de conformité

Initiateur de projet

Vérification de l’admissibilité à une déclaration de conformité

Risque négligeable

Aucun encadrement ou obligation de produire une déclaration d’activité

Initiateur de projet

Aucun

Adapté de : MDDELCC, 2015

La catégorisation du risque environnemental a été évaluée par type d’activités, et ces derniers sont identifiés dans le Règlement relatif à l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement de certains projets (4). Cet exercice a permis d’abaisser les critères d’admissibilité pour certains projets, alors que, pour d’autres, le règlement est devenu plus sévère. Un ajout significatif est l’admissibilité automatique à la PÉEIE des projets miniers situés en périmètre d’urbanisation, des projets associés aux hydrocarbures (exploitation, exploration en milieu urbain ou près d’un périmètre d’urbanisation et transport par gazoduc/oléoduc, dont la conversion et l’inversion) et des projets industriels qui produisent 100 000 tonnes métriques (tm) en équivalent de CO2 et plus par année. Inversement, certains projets, qui ne représentent pas un risque élevé, sont dorénavant exclus de la PÉEIE, tels que les projets de déviation temporaire d’un cours d’eau ou de naturalisation d’une berge (3). Outre ces nouveaux critères d’admissibilité, des seuils d’assujettissement ont été réévalués à la hausse ou à la baisse pour plusieurs types de projets, comme les usines de production chimique (abaissement du seuil de 100 000 à 50 000 tm/an) ou les routes (augmentation du seuil de 1 km à 5 km, sauf à l’intérieur d’un périmètre urbain).

Selon le livre vert, les critères utilisés pour qualifier le niveau de risque seraient les suivants : la complexité; les impacts appréhendés sur l’environnement et la vulnérabilité du milieu récepteur; les mesures d’atténuation prévues pour réduire ou éliminer leurs impacts sur l’environnement; le potentiel de conformité aux lois, aux règlements et aux autres normes environnementales; les préoccupations des citoyens et des organisations (1). Des experts de différents horizons ont été consultés à propos de la catégorisation du risque de certains types de projets, dont l’INSPQ, ce qui laisse présumer qu’aucun compromis n’a été endossé concernant la santé et l’environnement, et ce, malgré l’allègement du processus d’autorisation pour certaines catégories d’activités.

Un nouveau sujet d’analyse : la notion « d’enjeu »

Dans la foulée du processus de modernisation, la directive ministérielle pour la réalisation d’une étude d’impact a également été revue et soumise à la consultation des différents ministères. Elle est maintenant composée d’un axe commun et de quatorze annexes thématiques (à celles-ci, d’autres pourraient s’ajouter) élaborées pour chaque type de projet à risque élevé. Afin de rendre les études d’impacts plus « claires, prévisibles et efficaces », la directive oriente dorénavant les initiateurs de projet vers des études d’impacts structurées en fonction des enjeux associés au projet et au milieu d’accueil (5). Cette approche, dite « d’allègement de l’étude d’impact », doit permettre de mettre en évidence les impacts associés aux enjeux ciblés, les mesures d’atténuation et le programme de surveillance et de suivi afin de pouvoir prendre une décision éclairée (5). Suivant cette même logique, le gabarit d’avis d’expert pour la recevabilité est basé sur l’analyse environnementale des enjeux du projet.

Mais qu’est-ce qu’un enjeu exactement? Selon le MDDELCC, dans le contexte de la PÉEIE, un enjeu est une « préoccupation majeure pour le gouvernement, la communauté scientifique ou la population, y compris les communautés autochtones concernées, et dont l’analyse pourrait influencer la décision du gouvernement quant à l’autorisation ou non d’un projet (2) ». Cette définition ne précise pas ce qu’est une préoccupation « majeure », ce qui pourrait laisser place à un débat interprétatif entre l’initiateur de projet, l’expert responsable de la recevabilité et le MDDELCC. Elle suggère également que ces préoccupations peuvent se situer à différentes échelles du projet, c’est-à-dire qu’elles peuvent être locales (la qualité de l’eau potable, le maintien de la qualité de vie, etc.) ou d’envergure internationale (changements climatiques, biodiversité, etc.), ce qui pourrait complexifier leur prise en compte dans l’étude d’impact par les initiateurs de projet.

Dans une optique sémantique, l’analyse de la recevabilité réalisée par les experts pourrait s’avérer plus complexe, ou du moins se transposer à un autre niveau, car la notion d’enjeu est porteuse d’une dimension socio-politique (6). Comme déjà souligné dans le livre de référence en évaluation des impacts sur l’environnement d’André et al., (2003) : « L’analyse des enjeux va au-delà de la simple analyse des impacts […] elle permet de répondre directement aux interrogations du décideur politique, à savoir : le projet est-il acceptable et, s’il l’est, à quelles conditions? (6 : 53) ». Toutefois, malgré cette dimension socio-politique, il est prescrit que la notion d’enjeu soit analysée de la même façon qu’un impact.

À la lumière de ces nouveaux défis associés à la notion d’enjeu, il sera intéressant de découvrir dans les prochaines années comment ils seront pris en compte par les initiateurs de projets, et comment cette prise en compte sera évaluée par les analystes.

Plus de place à la participation citoyenne

Parallèlement aux efforts d’amélioration de la prestation de service, l’actualisation de la PÉEIE a permis de rectifier une lacune importante de l’ancien régime d’autorisation, c’est-à-dire l’absence de consultation formelle en amont de la réalisation de l’étude d’impact entre l’initiateur de projet et le milieu d’accueil. Dorénavant, l’initiateur de projet qui souhaite obtenir un certificat d’autorisation est invité à consulter les citoyens avant même le dépôt de son avis de projet au MDDELCC, ce qui lui permettra d’informer le milieu d’accueil de son intention et de prendre connaissance de certaines caractéristiques du milieu (5).

Cette pratique permettra également aux acteurs du milieu (directions régionales, municipalités, organismes et citoyens) d’anticiper la venue du projet et de pouvoir identifier des enjeux potentiels qu’ils pourront signifier à l’initiateur de projet. Une fois l’avis de projet déposé, ils pourront également faire part de leurs préoccupations lors de la consultation sur les enjeux, qui s’effectuera dans le Registre des évaluations environnementales (voir la sous-section « L’augmentation de la transparence »). Ces deux occasions de consultation permettront à l’initiateur de projet de prendre en compte dans son étude d’impacts les enjeux soulevés par la population « dont la pertinence justifie qu’ils soient pris en compte dans l’étude d’impact (2) ». Ces enjeux seront rendus publics grâce au Registre, ce qui permettra également d’informer les experts impliqués dans la PÉEIE (2).

La consultation publique de l’initiateur et la consultation sur les enjeux contribueront certainement à améliorer la qualité des études d’impacts réalisés par l’initiateur de projet, puisque les projets soumis pourront être plus harmonisés avec le milieu d’accueil. Par conséquent, l’ampleur du travail effectué par les analystes en sera forcément réduite.

Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE)

Le cœur de la participation citoyenne dans le cadre de la PÉEIE a toujours été sous la gouverne du BAPE, un organisme public et indépendant qui relève du MDDELCC, et le nouveau régime d’autorisation environnementale n’apporte aucun changement à cet égard. En vertu de la nouvelle LQE, la procédure du BAPE demeure essentiellement la même, c’est-à-dire la création d’une commission d’enquête lorsque le ministre reçoit une demande de consultation publique ou de médiation jugées non frivoles durant la période d’information publique (7). Une fois mandaté par le ministre, le BAPE se déplacera dans la région du projet pour tenir des audiences en deux parties, afin de permettre aux citoyens de s’informer et d’exercer leur droit de parole sur des projets qui pourraient avoir des répercussions sur l’environnement, sur leur qualité de vie et sur toute question relative à l’environnement. 

Légende : Une séance du BAPE.
Source : Amélie Dumarcher, Université du Québec à Rimouski.

Par ailleurs, la création du Registre des évaluations environnementales représente une nouvelle opportunité de consultation citoyenne, ce qui permettra, à la discrétion du ministre, de mandater le BAPE afin de tenir une audience avant même la rédaction de l’étude d’impact, et ce, sans qu’il y ait de période d’information. Cette nouvelle modalité représentera de surcroît un allègement des démarches administratives et une réduction des délais, tout comme d’autres nouveautés procédurales mises de l’avant dans la nouvelle législation (7). Par exemple, à la suite de la période d’information du public et sur la base de critères précis, le BAPE pourra dorénavant recommander au ministre un des trois types de mandats possibles, soit la médiation (2 mois), la consultation ciblée (3 mois) ou l’audience publique (4 mois), ce qui permettra d’offrir des alternatives au mandat de l’audience publique.

Une plus grande flexibilité est également offerte à la commission dans le cadre d’une audience publique : il sera maintenant possible pour cette dernière de ne pas tenir la deuxième partie de l’audience si aucun avis d’intention de présenter un mémoire en séance publique n’est signifié, ou, au contraire, de tenir des séances supplémentaires si des changements importants (nouveaux éléments) surviennent (7). Ces nouveautés devraient permettre au BAPE de réduire de manière importante la durée de ses mandats et d’atteindre une période maximale de 13 mois pour 80 % des projets entre l’étude d’impact et la recommandation du ministre (3). Cet objectif répondra certainement à la critique d’un bon nombre d’initiateurs de projet, puisqu’aucun délai maximal n’était identifié dans l’ancien règlement.

L’augmentation de la transparence

Au final, l’objectif d’améliorer la prestation de service entraîne dans son sillage une augmentation de la transparence grâce à la création de deux outils électroniques, ce qui est un gain par rapport à l’ancienne procédure. Tout en diminuant les délais, ces outils permettront de faciliter la communication entre les différents intervenants et d’éviter la redondance.

Le Registre des évaluations environnementales, hébergé sur le site Internet du MDDELCC, regroupera l’ensemble de la documentation relative aux projets assujettis à la PÉEIE depuis le 23 mars 2018, tels que les avis de projet, les documents disponibles lors des consultations et les avis finaux d’experts à propos de la recevabilité et de l’acceptabilité (2, 3). Des alertes courriel sont déjà disponibles afin d’être informé de la présence de nouveaux documents versés au Registre, ce qui permettra de demeurer au fait de l’évolution de la procédure (2).

Le Tableau de suivi des avis, pour sa part, sera transmis aux intervenants durant la consultation afin de connaître les secteurs ou les directions concernées par l’exercice. L’identification des autres ministères, organismes ou directions visés par la consultation, ainsi que les autres experts attitrés au projet, permettra de prendre connaissance des questions des experts et de suivre les réponses de l’initiateur (3). En plus d’éviter la redondance, cet exercice permettra de mieux baliser chacun des champs d’expertise des différents intervenants, ce qui était un point à améliorer selon le MDDELCC (3).

Conclusion

En somme, la modernisation du régime d’autorisation environnementale n’implique pas de changements majeurs à première vue. Toutefois, en décortiquant les différentes actions mises en place pour accroître l’efficacité de la PÉEIE, certains éléments pouvant influencer le travail des professionnels de santé environnementale émergent. D’une part, la réduction des délais et l’analyse par enjeu amèneront certainement de nouveaux défis pour les experts, qui devront choisir méticuleusement les enjeux de santé publique pour lesquels ils jugent important de s’investir. D’autre part, l’augmentation de la transparence et de la participation citoyenne est susceptible d’accroître la qualité des études d’impacts et de faciliter leur analyse. Étant à l’aube de ces changements, seule l’expérience permettra de statuer sur la réussite ou non de ces nouveautés réglementaires entourant la PÉEIE.

Remerciements

L’auteure souhaite exprimer sa gratitude envers Mélanie Beaudoin, Marie-Hélène Bourgault, Karine Chaussé et Véronique Paquet de l’INSPQ, et Isabelle Demers, du MSSS, pour la révision du présent document et leurs précieux commentaires.

Pour toute correspondance

Emmanuelle Bouchard-Bastien
Direction de la santé environnementale et de la toxicologie
Institut national de santé publique du Québec
945, avenue Wolfe, 4e étage
Québec (Québec)  G1V 5B3
Courriel : emmanuelle.bouchard-bastien@inspq.qc.ca

Référence

  1. Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques. Moderniser le régime d’autorisation environnementale de la Loi sur la qualité de l’environnement – Livre vert. [En ligne]. Québec : Gouvernement du Québec; 2015. Disponible: http://www.mddelcc.gouv.qc.ca/autorisations/modernisation/livreVert.pdf

  2. Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques. Procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement – Québec méridional: Guide à l’intention des ministères et organismes consultés. Québec: Gouvernement du Québec; 2018.

  3. Rochon Y, Dupont C. Procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement 2018 : Rencontre d’information aux partenaires. Webinaire présenté le 11 mai 2018. Québec : ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques.

  4. Gouvernement du Québec. Règlement relatif à l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement de certains projets (RLRQ, chapitre Q-2, r. 23.1) [En ligne]. Publications du Québec. Disponible: http://legisquebec.gouv.qc.ca/fr/ShowDoc/cr/Q-2,%20r.%2023.1

  5. Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques. Directive pour la réalisation d’une étude d’impact sur l’environnement. [En ligne]. Québec: Gouvernement du Québec; 2018. Disponible: http://www.mddelcc.gouv.qc.ca/evaluations/directive-etude-impact/directive-realisation-etude-impact.pdf

  6. André P, Delisle CE, Revéret JP. L’évaluation des impacts sur l’environnement : Processus, acteurs et pratique pour un développement durable, 3e éd. Montréal: Presses internationales Polytechnique; 2010.

  7. Boisvert D. Règles de procédure du BAPE: Présentation au MDDELCC. Webinaire présenté le 11 mai 2018. Bureau d’audiences publiques sur l’environnement.