Qualité de l’air intérieur et salubrité des logements en Montérégie : implication des inspecteurs municipaux

La qualité de l'air intérieur et la salubrité en milieu résidentiel constituent, au Québec, une préoccupation importante de santé publique, qui concerne toutefois divers organismes publics et privés. Le Guide d’intervention intersectorielle sur la qualité de l’air intérieur et la salubrité dans l’habitation québécoise^(a) est un outil qui s’adresse aux intervenants de première ligne du réseau public appelés à répondre aux demandes de la population aux prises avec ce type de problème. Il a été élaboré par des représentants d’organismes publics sous l’égide du ministère de la Santé et des Services sociaux du Québec et a été diffusé, en 2001, à toutes les municipalités du Québec ainsi qu’aux autres organismes impliqués dans cette problématique. Bien qu’il ait été largement distribué, notre expérience régionale montre que le Guide demeure peu connu, notamment du milieu municipal. De plus, on observe que les inspecteurs municipaux sont souvent réticents à intervenir. Bien que plusieurs allèguent que la qualité de l'air intérieur (QAI) ne relève pas de leur responsabilité, la Loi sur la qualité de l’environnement (L.R.Q., c. W-2, Section VIII, article 78) identifie clairement leur rôle dans ce domaine et spécifie qu'ils doivent intervenir à la suite d’une plainte déposée par un citoyen.

L’expérience montre de plus qu’il existe un problème important de coordination de l’ensemble des intervenants de première ligne, de même qu’un problème d’interface entre la première et la deuxième lignes. Ces difficultés peuvent entraîner des retards considérables dans la résolution des problèmes de qualité de l’air intérieur et avoir des conséquences sur la santé des occupants. Ces problèmes touchent particulièrement les locataires provenant d’un milieu socio-économique défavorisé, ceux-ci ayant peu d’alternatives en raison de leur revenu et de la rareté des logements disponibles.

Compte tenu de l’importance du rôle attendu des inspecteurs municipaux dans cette problématique, nous avons voulu connaître leur point de vue à cet égard dans le but de dégager des recommandations pour l’organisation des services et la formation des intervenants.

Méthode

Nous avons réalisé une étude de type qualitatif, basée sur la méthode du groupe de discussion (focus group). Quatre rencontres ont été tenues en février 2003. La méthode de sélection retenue visait à s’assurer de la représentativité des divers types de municipalité (taille variable et caractère urbain ou rural), dans une région qui en compte 171. La première rencontre a regroupé les arrondissements de la nouvelle ville de Longueuil, soit la plus grande municipalité en Montérégie. Les trois autres rencontres ont réuni des municipalités de petite et moyenne tailles échantillonnées de façon aléatoire parmi les MRC suivantes : Haut Richelieu, Brome-Missisquoi et Beauharnois-Salaberry.

Trente-sept municipalités dans les trois MRC susmentionnées et sept arrondissements de la ville de Longueuil ont été contactés. Dix-neuf municipalités et cinq arrondissements avaient initialement accepté de participer. Finalement, 25 inspecteurs de seize municipalités (43,2 % de participation) et de cinq arrondissements (71,4 % de participation) ont participé à l’étude.

Chaque groupe de discussion a été animé autour d’une grille d’entrevue portant sur les cinq thèmes suivants :

1. le rôle et les tâches de l’inspecteur;
2. les types de problèmes de QAI rencontrés;
3. les interventions menées;
4. les ressources et outils utilisés ainsi que les obstacles rencontrés;
5. et les améliorations proposées.

Tous les énoncés et les réponses des inspecteurs ont été enregistrés, puis regroupés selon les différents thèmes.

Résultats

Formation de base

La plupart des inspecteurs municipaux rencontrés détiennent une formation de niveau collégial (56 %) ou universitaire (36 %). Plus spécifiquement, ce sont la technique en architecture (32 %) et le baccalauréat en urbanisme (28 %) qui sont les plus cités. La majorité des inspecteurs présents ont une expérience en inspection s’échelonnant de 5 à 19 ans (56 %), la moyenne étant de 14,8 ans.

Rôle et tâches usuelles

Les tâches des inspecteurs sont très variées et incluent, d’abord, l’émission de permis et de certificats d’autorisation pour la plus grande partie du temps et, dans une moindre mesure, l’application de règlements d’urbanisme et de construction, l’inspection et la cartographie, la gestion des problèmes de nuisance, l’inspection des travaux d’aqueduc, l’inspection de l’environnement extérieur, la réglementation de l’affichage et les plaintes concernant la QAI. Le pourcentage de temps accordé aux plaintes concernant la QAI varie d’une municipalité à l’autre. Pour la plupart, cela ne représente qu’une infime partie de leur travail, bien que pour deux d'entre elles, soit une de taille moyenne et une de petite taille, il s’agisse d’un volet important.

Problèmes de QAI et de salubrité rencontrés

Les moisissures et l'humidité excessive sont de loin les deux problèmes les plus fréquents. L’utilisation inadéquate du logement et du non respect des règles d’hygiène par les locataires sont des problèmes également fréquents selon les participants. D’autre part, il semble fréquent que les locataires quittent leur logement avant que les mesures correctives ne soient adoptées, ce qui laisse le problème entier au locataire suivant.

Démarche d’intervention

La démarche initiale à la suite d’une plainte consiste, pour la majorité des inspecteurs rencontrés, à recommander au plaignant de faire parvenir une lettre certifiée au contrevenant, avec copie conforme à la municipalité, en demandant d’agir dans un délai de dix jours. Dix des 25 participants ont affirmé agir de cette façon et en apprécier les résultats, puisque cela leur sert de filtre: «J’ai réglé 90% des cas simplement en demandant au locataire de faire une lettre certifiée au propriétaire avec copie conforme à la municipalité». Un inspecteur est cependant d’avis que d’exiger une lettre écrite peut être discriminatoire pour les personnes analphabètes, alors qu’un autre n’exige pas de lettre mais suggère au plaignant de faire un avis verbal.

Certains tentent de régler le problème par téléphone, ou font parvenir de la documentation sur le sujet ou encore, réfèrent d’emblée à d’autres organismes, tels la direction de santé publique(DSP), la Régie du logement et les firmes privées. Les inspecteurs ne procèdent pas à une inspection systématique des lieux. Cependant, les inspecteurs de certaines municipalités se déplacent lorsque la plainte est acheminée par la Régie du logement. Il y a également inspection lorsque le problème persiste ou qu’il semble complexe. L’inspection peut être de deux types: de constatation ou de recherche de cause. Une des municipalités impose des frais aux plaignants pour l’inspection, son objectif étant de filtrer les plaintes non fondées.

La très grande majorité des inspecteurs rédige un rapport après avoir procédé à l’inspection. Les destinataires du rapport écrit varient d’un endroit à l’autre: au locataire, au propriétaire ou soit encore, aux deux parties. Certains effectuent d’emblée l’envoi à la Régie du logement alors que d’autres font uniquement parvenir le résumé du rapport aux différents destinataires concernés. En plus du rapport écrit, plusieurs fournissent de l’information verbale au contrevenant en expliquant le problème, la façon de le régler et le délai à respecter. Le suivi n’est pas la règle, bien que trois villes le font de façon systématique: « Non, moi je ne fais pas de suivi, par contre, si c’est une 2e plainte, j’agis différemment, j’agis plus vite. Par contre, si pas de nouvelles, bonnes nouvelles ». Pendant le processus, il arrive que l’inspecteur s’adresse à des consultants ou réfère le plaignant à d’autres intervenants (médecins, CLSC, DSP, firmes privées ou entrepreneurs en construction).

Concernant les procédures légales, seulement quatre municipalités ont déjà émis des avis d’infraction; l’une d’entre elles affirme que c’est inefficace et coûteux. Trois autres ont vécu l’expérience de témoigner à la Régie du logement, alors que deux mentionnent que leur rapport fait foi de preuve : « Nous, on a convenu avec la Régie... que notre rapport tenait lieu de témoignage alors, on donne copie au requérant (locataire) et il s’en va avec ça à la Régie… On n’a pas à se présenter ». Une minorité de municipalités a dû témoigner en Cour civile ou supérieure. Majoritairement, c’est le plaignant, la Régie du logement ou une autorité supérieure de la municipalité qui entreprend ces démarches.

Ressources et obstacles

La majorité des inspecteurs ont affirmé leur réticence, voire même leur refus dans certains cas, à répondre aux plaintes concernant la QAI : «Ça nous intéresse la formation, mais il ne faudrait pas qu’on se retrouve avec le problème. Sur la moisissure en tant que telle … c’est vous les spécialistes ...[DSP]…».Quelques inspecteurs convenaient que la Loi leur conférait ce rôle, mais demeuraient en désaccord avec ce principe : «Ça c’est des petites affaires fâchantes… car on est généraliste et non spécialiste. La Loi est claire, c’est notre rôle. On est les seuls habilités à faire ça. … c’est fâchant … le fait qu’on soit le point final». En fait, rares sont ceux qui assumaient pleinement cette responsabilité.

Certains inspecteurs ressentent que les autorités municipales sont réticentes à intervenir dans ce domaine. Le problème majeur, soulevé par au moins cinq municipalités, est le manque de volonté politique à agir et ce, particulièrement dans le contexte du transfert des responsabilités et des restrictions budgétaires : « Moi, mon conseil n’embarquerait pas là-dedans, c’est sûr. Ils veulent prendre le moins de responsabilités possibles, ils ont de plus en plus de responsabilités et il y en a d’autres qui s’en viennent…». Une autre ajoute : « Si on prend la Loi des cités et villes, ça donne le pouvoir aux municipalités de faire de la réglementation. C’est pas toutes les villes qui se donnent ces pouvoirs-là. S’ils veulent intervenir dans un domaine, ils se donnent des règlements. S’ils ne veulent pas intervenir, ils ne se donnent pas de règlements».

Concernant les ressources humaines et financières, quelques petites villes considèrent qu’elles ont assez de temps et d’effectifs pour s’occuper de problèmes de QAI. Cependant, pour la majorité, particulièrement les plus grandes villes, le nombre d’inspecteurs est nettement insuffisant pour la charge de travail existante.

La plupart des inspecteurs considère que le manque de ressources financières est un obstacle, que ce soit pour leur travail en général, pour de la formation, pour se procurer des outils d’information à remettre aux gens ou pour entreprendre des procédures légales.

Un certain nombre d’inspecteurs a par ailleurs soulevé que l’absence ou le manque de règlements dans leur propre municipalité est un obstacle de taille et qu'ils apprécieraient un code du logement les appuyant dans leurs démarches. Plusieurs ont aussi relevé le fait que le Code du bâtiment n’est pas applicable aux bâtiments construits avant sa mise en place, c’est-à-dire dans les années soixante. Un autre obstacle fréquemment mentionné est l’absence de définition claire de l’insalubrité, ce qui rend leur tâche ardue. En majorité, les participants soulignent que leur connaissance des lois, autant municipales que provinciales, n’est pas optimale et que cela gêne beaucoup leur travail.

Tous les inspecteurs ont insisté sur le fait que le manque de formation dans le domaine de la QAI était un obstacle majeur dans l’exercice de leurs fonctions. Ils soulèvent notamment le manque de connaissances sur leur rôle, sur l’aspect technique du bâtiment, sur les moisissures ainsi que leur pouvoir légal. Pour plusieurs, c’est essentiellement l’expérience qui compte. Si l’inspecteur est rarement confronté à ce type de problèmes, l’expertise s’acquière plus difficilement.

Seulement quatre représentants ont participé aux conférences de la SCHL sur divers sujets ; deux d’entre eux les ont trouvées trop spécialisées. Le seul inspecteur ayant participé à une conférence offerte par la Corporation des officiers municipaux en bâtiment et en environnement du Québec (COMBEQ) l’a considéré plus commerciale que formative.

La majorité des inspecteurs n’utilise pas le Guide d’intervention intersectorielle sur la qualité de l’air intérieur et la salubrité dans l’habitation québécoise. Parmi ceux-ci, la moitié n’a pas eu le temps ou l’intérêt de le lire, tandis que l’autre moitié n’en connaissait pas l’existence. En général, les quelques participants qui l’avaient consulté en ont apprécié l’ensemble des facettes. « Le Guide, j’en ai pris connaissance, excellent outil, des exemples de lettres au proprio, des extraits de loi, etc. ». Un intervenant a mentionné que les aide-mémoire présentés en annexe étaient trop exhaustifs et longs à remplir.

Par ailleurs, tous utilisent un appareil photo. Quelques inspecteurs possèdent un thermomètre et un hygromètre, mais aucun n’a d’humidimètre. Une faible proportion d’entre eux utilise une grille d’inspection.

En général, les inspecteurs interpellent peu les autres intervenants et les rôles semblent méconnus de part et d’autre. Pour les inspecteurs, le rôle de la Régie du logement consiste essentiellement à référer des cas. La collaboration semble minimale, les deux organisations travaillant en parallèle. Lors d’une plainte, la Régie n’entamerait pas les procédures et référerait systématiquement à la municipalité, en suscitant des attentes auxquelles l’inspecteur n’est pas nécessairement en mesure de répondre. De plus, les procédures de la Régie sont jugées trop longues.

Le CLSC est l’organisme auquel les inspecteurs réfèrent le plus. Il est considéré utile de par son action au niveau de la personne et de la santé. Cependant, quelques municipalités estiment que les intervenants de CLSC ne se déplacent pas assez souvent lors des inspections, que ce sont les plaignants eux-mêmes qui doivent appeler pour que le CLSC intervienne et qu’ils ne prennent pas en charge le dossier du plaignant. Concernant le médecin traitant, plusieurs considèrent que celui-ci outrepasse parfois son rôle, puisque dans certains cas, il recommande de quitter les lieux sans en avoir constaté l’état.

La DSP est peu consultée. Un inspecteur y fait appel lorsqu’il est confronté à des problèmes de santé importants : « La DSP vient parfaire ce que je n’ai pas au niveau de l’expertise médicale ». À l’opposé, un inspecteur a trouvé l’attitude de la DSP agressive et autoritaire, bien qu’il ait été satisfait de l’information reçue pour lui venir en aide. Règle générale, les inspecteurs font peu appel aux firmes privées. Un participant s’est questionné sur la compétence de celles-ci.

Finalement, quelques participants ont soulevé les autres obstacles suivants : menace de représailles de la part du propriétaire, crainte d’être réprimandé pour avoir outrepassé ses tâches, crainte pour leur santé et manque de reconnaissance de leur statut par la population.

Recommandations

Les participants aux rencontres ont suggéré plusieurs avenues afin d’améliorer la situation actuelle, dans la mesure où leur rôle serait en pratique confirmé et supporté (voir l'encadré). Ces recommandations touchent la formation, les ressources humaines et techniques, la collaboration entre les organismes ainsi que les aspects légaux. Elles ont été proposées par une ou plusieurs personnes.

Discussion

Bien que le nombre de municipalités participantes soit restreint par rapport au nombre existant en Montérégie, nous croyons que la diversité des municipalités rejointes permet d’étayer la variété des opinions prévalant parmi les inspecteurs municipaux et que cette méthode permet de prendre leur pouls à l’égard des questions les plus importantes.

Parmi les constats qui nous ont étonnés, mentionnons la méconnaissance du rôle légal de l’inspecteur municipal ou le refus de ce rôle pour diverses raisons, la méconnaissance du Guide et le peu de collaboration entre les organismes de première ligne.

Les solutions proposées par les inspecteurs nous apparaissent, dans l’ensemble, tout à fait pertinentes. Il est bien sûr primordial de préciser la responsabilité légale de l’inspecteur municipal. Bien que ce rôle soit inscrit dans la Loi, la réticence, voire même le refus, d'un bon nombre de municipalités à jouer ce rôle indique qu’il est nécessaire que le gouvernement prenne position et transmette un message sans équivoque. Sans une position claire des autorités politiques, la collaboration des intervenants de première ligne sera toujours déficiente, avec les conséquences potentielles sur la santé. Bien que le transfert de responsabilités vers les municipalités constitue un irritant majeur pour celles-ci, nous sommes d’avis que divers moyens permettraient de respecter la responsabilité déjà dévolue aux municipalités en cette matière, sans accroître la tâche de façon indue et tout en assurant un service de qualité aux citoyens. Cela est possible en autant qu’il existe une bonne organisation et coordination des services de première ligne, qu’une formation adéquate soit dispensée et adaptée aux besoins et que les services d’expertise de deuxième ligne soient disponibles et en appui à la première ligne.

Puisque l’allocation des ressources constitue probablement le point crucial, il serait intéressant d’étudier la recommandation faite par les inspecteurs de désigner un spécialiste par sous-région ou par grande municipalité. Cette solution aurait l’avantage de diminuer les coûts afférents à l’embauche et à la formation du personnel, tout en favorisant l’acquisition d’expertise chez la personne désignée et en facilitant la communication et la collaboration entre les intervenants de première et de deuxième lignes.

La coordination des services requiert d’abord l’établissement de mécanismes facilitant la communication et la coordination entre les intervenants. À cet effet, il a été suggéré d’élaborer un outil présentant une démarche globale d’intervention et identifiant quand et à qui référer, avec un bottin des ressources. Concernant la collaboration avec les professionnels de la santé, il a été proposé de s’entendre sur les situations nécessitant une visite conjointe, en particulier avec ceux du CLSC, de permettre au médecin d’appuyer sa décision sur le rapport de l’inspecteur et de mettre sur pied un comité de concertation, notamment avec le CLSC, pour discuter des cas au besoin. En fait, il y aurait avantage selon nous à ce qu’un tel comité regroupe l’ensemble des organismes concernés, du moins dans un premier temps. Ajoutons que l’implication des CLSC nécessiterait aussi un appui gouvernemental ainsi qu’une formation subséquente des professionnels de la santé. Considérant la réorganisation actuelle des services de santé de première ligne, on devrait songer à inclure ce type de service dans la nouvelle instance sous-régionale qui pourrait être implantée (réseaux locaux de service). À l’instar des inspecteurs, la désignation de professionnel de la santé à un niveau sous-régional devrait minimiser l’impact sur les ressources tout en assurant le développement d’une expertise pertinente. Par ailleurs, l’établissement de mécanismes d’entente avec la Régie du logement constitue une nécessité. Il est notamment suggéré que cet organisme informe le plaignant des premières démarches à effectuer, qu’une liste de priorités soit tenue afin d’accélérer le traitement des plaintes dans le cas où la santé des occupants est menacée et que le repérage des plaintes pour un même logement puisse être fait afin d’éviter d’avoir à reprendre les démarches à leur point de départ.

Pour les cas complexes, les intervenants de première ligne devraient pouvoir s’appuyer sur une expertise régionale de deuxième ligne dans le réseau de la santé. L’équipe devrait idéalement inclure divers types de professionnels aptes à effectuer les tâches spécialisées se rapportant autant à l’évaluation du milieu qu’à l’évaluation médicale. Cette expertise pourrait être rattachée à la DSP ou à une clinique spécialisée ou encore à une autre structure. À ces ressources publiques, ajoutons la pertinence de référer, selon le cas, à des entrepreneurs en bâtiment et à des firmes privées en QAI.

L’élaboration d’une réglementation municipale et la mise à jour de la réglementation provinciale constituent un autre point majeur. À cet effet, il nous semblerait approprié qu’un code du logement, inspiré des réglementations municipales existantes, soit élaboré et proposé aux municipalités. Aussi, la définition d’insalubrité devrait être précisée, à tout le moins sur le plan opérationnel. La question de la non applicabilité du Code du bâtiment aux vieux logements devrait être étudiée.

Enfin les recommandations concernant le Guide nous semblent essentielles, à savoir qu’il soit rediffusé et utilisé pour la formation et les enquêtes terrain. De plus, certains des outils devraient être davantage adaptés aux besoins des inspecteurs.

Il nous semblerait enfin pertinent de réaliser une étude à plus large échelle, de type quantitatif, afin de vérifier si la réalité des autres régions recoupe celle décrite ici et si les recommandations proposées font consensus. La connaissance de la perception et de la réalité des inspecteurs constitue un préalable à la concertation des intervenants.

Référence

1. Roy R, Leclerc JM et coll. 2001. Guide d’intervention intersectorielle sur la qualité de l’air intérieur et la salubrité dans l’habitation québécoise. Ministère de la Santé et des Services sociaux du Québec, 62 p. et annexes.

^(a)Ont notamment participé à l’élaboration de ce guide les organismes suivants : la Corporation des officiers municipaux en bâtiment et en environnement du Québec, la Régie du logement, la Ville de Montréal, la Société canadienne d’hypothèque et de logement, la Société d’habitation du Québec, l’Association des consommateurs pour la qualité de la construction ainsi que divers organismes du réseau de la santé.