Une introduction à la coordination horizontale de politiques publiques : intérêt, facilitateurs, obstacles et défis actuels

Cette note s’adresse à l’ensemble des gestionnaires du secteur de la santé et des services sociaux, ainsi qu’aux acteurs de santé publique qui souhaitent voir l’instauration d’une telle approche au sein de leur gouvernement pour une meilleure prise en compte de la santé dans toutes les politiques. Amenés à gérer des programmes, des projets ou des politiques publiques impliquant plusieurs secteurs déterminants de la santé des populations, ils y trouveront un aperçu de l’intérêt que présente l’approche horizontale (intersectorielle) par rapport aux approches traditionnelles. Ce texte présente les défis et les bénéfices spécifiques à l’approche horizontale, ainsi qu’un état des lieux des réflexions en cours sur le sujet. On y trouve également des exemples de pratiques courantes de cette approche. Cette approche doit permettre de mieux intégrer la santé dans toutes les politiques et de développer et implanter des politiques publiques favorables à la santé. Les gestionnaires familiers avec les approches horizontales y trouveront une mise à jour des développements actuels et des pistes de réflexion sur leur propre gestion des approches horizontales.

Qu’est-ce que l’approche horizontale?

En premier lieu, il convient de reconnaître qu’à la question « avez-vous déjà travaillé avec d’autres ministères, le secteur privé, ou la population dans le cadre d’une politique publique? », un nombre conséquent de fonctionnaires répondront par l’affirmative.

Tout un chacun a, à un stade initial ou avancé, à un degré décisionnel variable, côtoyé des politiques publiques mobilisant une quelconque forme d’approche horizontale. L’approche horizontale des politiques publiques fait référence à une situation où « toute personne ou toute organisation, au moment d’entreprendre quelque réflexion sur une situation, [procède] à l’exercice formel de se demander qui d’autres a des intérêts dans un tel cas à vouloir associer cette organisation ou cette personne au développement du dossier dans une perspective d’intérêt général » (Bourgault et Lapierre, 2000, p. 16). Dit autrement, l’approche horizontale fait référence à « toute activité conjointe par deux organisations ou plus qui vise à améliorer le bien public par le fait de travailler ensemble et non pas séparément » (Bardach, 1998, traduction libre) en incluant « les processus et les structures de prise de décision de politiques publiques et de gestion » (Emerson, Nabatchi, et Balogh, 2012, traduction libre). Certains vont parler de coordination, voire de gestion ou gouvernance, en la qualifiant d’horizontale, transversale, pangouvernementale (whole-of-government), décloisonnée (joined-up government), corporative, intersectorielle. Si chaque terminologie porte son lot de nuances, chaque dispositif correspond à une certaine gradation des ambitions et moyens de l’effort commun.

L’approche horizontale se distingue, mais se fait souvent complémentaire, de la gestion en silo. Alors que la gestion en silo repose sur des mécanismes verticaux établis par les organisations et reproduits par les acteurs, la gestion horizontale repose sur des mécanismes codéveloppés par les acteurs participants, modifiés selon l’avancée de la situation. La gestion en silo est centrée sur une structure classique d’organigramme préétablie pour mener à terme des actions inscrites dans un champ habituel (santé, agriculture, travail, etc.), alors que l’approche horizontale est centrée sur une structure fluide pour mener à terme des actions inscrites dans un champ inhabituel, celui qui est situé soit aux interfaces entre les champs habituels d’action des participants, ou encore qui reflète l’interdépendance de ceux-ci. On pratique cette approche au sein d’un même ministère, du gouvernement, des paliers gouvernementaux, ou pour associer les secteurs privé, sans but lucratif et public, ou encore entre des administrations nationales.

L’approche horizontale est à l’honneur dans plusieurs pays. À titre d’exemple, la Commission européenne et le Brésil développent un programme de formation sur la coordination intersectorielle, et plusieurs rapports sur le développement durable mentionnent le besoin de collaboration horizontale (Berger et Gjoksi, 2009); en Argentine, le cabinet des ministres a commandé une étude sur les défis de la coordination des politiques publiques (Jefatura, 2010); en Finlande, le bureau du premier ministre en a fait une priorité stratégique (Prime Minister’s Office, 2011); et au Canada, la vision Objectif 2020 du Greffier du Conseil privé appuie l’approche pangouvernementale (Greffier du Conseil privé, 2013). L’approche horizontale n’est pas seulement une mode en 2014. Le gouvernement fédéral canadien appuie ce type de gestion depuis plusieurs années : un groupe de travail de sous-ministres a été mis sur pied en 1996, une base de données des politiques horizontales existe depuis 2008, un état de la gouvernance des politiques horizontales est disponible (Centre d’excellence en évaluation (CEE)) (CEE, 2012).

En résumé

L’approche horizontale :

  • est une modalité de travail impliquant plusieurs organisations;
  • est caractérisée par une culture de collaboration;
  • vise l’intérêt de l’ensemble des acteurs impliqués et du public, ou encore la cohérence de l’action gouvernementale;
  • requiert une gestion des zones frontières entre les acteurs et entre les organisations.
Une introduction à la coordination horizontale de politiques publiques : intérêt, facilitateurs, obstacles et défis actuels

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ISBN (électronique): 

978-2-550-87881-0

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