Cannabis

Légalisation du cannabis à des fins non médicales : pour une régulation favorable à la santé publique

Afin d’éclairer la réflexion des autorités de santé publique sur l’encadrement du cannabis légalisé, l’INSPQ a réalisé, à la demande du ministère de la Santé et des Services sociaux, une analyse préliminaire des enjeux que pose la légalisation du cannabis d’un point de vue de santé publique. Elle a été réalisée entre le 25 août et le 28 octobre 2016.

En voici les grandes lignes :

Bien que la recherche scientifique sur le cannabis soit limitée par le caractère illicite de la substance et que les associations statistiques observées ne prouvent pas que l’usage de cannabis soit nécessairement la cause des effets sur la santé, certains liens ont été documentés dans la littérature.

Des associations ont été observées entre une consommation précoce et régulière de cannabis et des effets neurologiques, cognitifs et sur la santé mentale, de même qu’avec le risque de dépendance. Il est aussi démontré que les fumeurs réguliers de cannabis demeurent plus susceptibles de présenter des symptômes de bronchite chronique. Des associations ont également été observées entre la consommation de cannabis au cours de la grossesse et des effets négatifs sur la croissance pendant l’enfance, le développement des fonctions cognitives, le quotient intellectuel et les troubles de l’attention. De plus, des études et des tests ont établi que le cannabis a une influence négative significative sur les fonctions cognitives et motrices nécessaires à une conduite automobile sécuritaire. Les données probantes suggèrent que l’usage du cannabis est associé à l’augmentation des accidents routiers et que ce risque augmenterait significativement avec la consommation de fortes doses de cannabis et la consommation simultanée d’alcool. Enfin, la contamination par les pesticides et d’autres effets potentiels sont rapportés et mériteraient d’être examinés de manière plus approfondie.

La légalisation du cannabis à des fins non médicales est l’occasion de mettre en place un dispositif de régulation permettant la réduction des méfaits et des risques à la santé associés à l’usage de cette substance. Ceci par la création d’un régime d’encadrement de la production, de la distribution et de la consommation qui crée un environnement et des usages à risque réduit.

Pour ce faire, le modèle de régulation ou cadre réglementaire mis en place devrait poursuivre les objectifs de santé publique suivants :

  • Réduire la consommation de cannabis dans l’ensemble de la population;
  • Réduire la consommation impliquant la combustion du cannabis;
  • Réduire l’exposition à la fumée secondaire;
  • Contrôler la puissance, la sécurité et la qualité des produits de cannabis offerts sur le marché licite;
  • Réduire et prévenir les formes d’usage à risque;
  • Favoriser la prise en compte de la vulnérabilité de groupes particuliers.

La commercialisation est en soi difficilement dissociable d’une logique de marché basée sur la croissance et la recherche de profits. Les acteurs impliqués dans l’industrie du cannabis sont incités, par leurs intérêts financiers, à faire la promotion de niveaux et de pratiques d’usage qui ont des effets délétères sur la santé publique. Des analyses démontrent d’ailleurs que la hausse de l’usage de cannabis est associée à sa commercialisation et non pas au changement de statut légal.

Deux grandes approches peuvent être privilégiées face à cette logique commerciale, soit 1) réguler le marché pour en contenir les risques et les méfaits, notamment par la création ou la désignation d’une agence gouvernementale détenant des pouvoirs de contrôle et de régulation ainsi que par l’adoption d’autres mesures comme des contraintes sur la gamme des produits pouvant être offerts, un encadrement strict de l’accès au produit, ou le contrôle, voire l’interdiction de la publicité et du marketing; 2) tendre le plus possible vers une approche à but non lucratif par la création, par exemple, de coopératives d’usagers.

Les enjeux entourant la production du cannabis touchent la forme des produits (fleur séchée, produits destinés au vapotage, diversification des produits, concentration en THC), leur innocuité et toxicité (moisissures, pesticides et autres contaminants), l’étiquetage et l’emballage des produits distribués ainsi que le choix et le degré d’encadrement des personnes/entreprises qui seront autorisées à produire (production personnelle à domicile, coopératives d’usagers, production commerciale à grande échelle). Les choix de régulation relativement à la production sont tout aussi importants que ceux en matière de distribution des produits. Par exemple, il est raisonnable de penser que si l’offre légale de produits ne répond pas aux besoins des usagers (ex. : taux de THC trop bas), cela pourrait mener soit au maintien d’un marché noir, soit à des pratiques de consommation dommageables pour la santé (ex. : multiplication des fréquences d’utilisation par combustion).

Les enjeux entourant la distribution du cannabis dépendent des choix effectués pour sa production. Ils concernent le choix et le degré d’encadrement des personnes ou des entreprises qui seront autorisées à distribuer directement auprès du consommateur (coopératives d’usagers, distributeurs licenciés à but lucratif, distributeurs publics), l’accessibilité au produit (légale, physique et économique), les questions de publicité et de marketing du produit, la formation et le mandat de prévention du personnel affecté à la distribution ainsi que la limitation des quantités d’approvisionnement. Ces choix posent en outre les enjeux de la planification de la consommation, de la banalisation de la substance et de son usage, des mesures à prendre pour minimiser l’achat impulsif du cannabis ainsi que la distribution concomitante avec d’autres substances psychoactives (alcool, tabac, médicaments).

Les enjeux entourant la consommation du cannabis soulèvent certaines similarités avec les dossiers de l’alcool et du tabac et posent donc un défi en terme de cohérence d’action avec les mesures actuellement en vigueur pour contrôler l’usage de ces substances psychoactives. Plusieurs de ces enjeux sont tributaires des choix de régulation effectués en amont, soit pour la production et la distribution de la substance. Ils touchent notamment l’identification des lieux autorisés pour la consommation (usage permis en public ou limité au domicile) ainsi que les modes et contextes d’usage risqués (combustion du cannabis, conduite au volant avec des facultés affaiblies et intoxication en milieu de travail). Ces enjeux liés à la consommation soulèvent la question de la nécessaire surveillance de l’évolution des portraits et des contextes d’usage.

Les enjeux de santé publique et les scénarios de régulation possibles sont nombreux. Les choix effectués dans la chaîne production-distribution-consommation du cannabis seront déterminants pour la réussite du processus de sa légalisation, la mise à plat du marché illicite et l’atteinte des objectifs de santé publique. Justement, pour favoriser autant que possible l’atteinte de ces objectifs, certaines conditions devraient être réunies peu importe le modèle ou système qui sera privilégié, soit :

  • Éviter le plus possible la logique commerciale;
  • Mettre en place un ou des organismes gouvernementaux de contrôle du cannabis;
  • Se doter de mécanismes et procédures d’assurance qualité;
  • Gérer l’incertitude par la surveillance et la mise en place d’un dispositif évolutif;
  • Mettre en place des activités d’information avant la légalisation;
  • Articuler les dispositifs de régulation du cannabis médical et non médical en respectant leur vocation propre.

À la lumière de l’analyse prospective des impacts potentiels et de la contextualisation des différentes composantes des modèles de régulation, l’INSPQ présente des scénarios qui devraient être davantage considérés. Ces scénarios, schématisés à la page 43 du document, pourraient être soumis à délibération auprès des acteurs concernés :

  • Un système à but non lucratif selon lequel la production de cannabis pourrait être autorisée au domicile pour fins personnelles et où la production et la distribution pourraient également se faire au sein de coopératives d’usagers ou d’organismes à but non lucratif (OBNL). Une agence gouvernementale encadrerait l’ensemble des activités, notamment en octroyant des licences aux coopératives et OBNL ainsi qu’en déterminant et faisant respecter des règles de production et de distribution. Selon ce scénario, la production des OBNL licenciés serait destinée à un monopole d’achat étatique qui redistribuerait le cannabis à des OBNL licenciés dotés d’une mission de réduction des méfaits
  • Un système qui ouvre la porte aux producteurs privés à but lucratif. Selon ce scénario, la production de cannabis pourrait effectivement se faire par des producteurs privés licenciés, encadrés par une agence gouvernementale. Leur production serait, elle aussi, destinée à un monopole d’achat étatique chargé d’approvisionner les distributeurs. Ces distributeurs seraient soit une société d’État détenant un monopole sur la distribution et comportant des points de vente au détail de propriété publique, soit des OBNL licenciés. Ces deux types de distributeurs devraient être dotés d’une réelle mission de réduction des méfaits en offrant, par exemple, un programme d’autolimitation volontaire. Les détaillants ne devraient être soumis à aucun quota de vente ni se voir imposer d’objectifs de rendement financier. La société d’État devrait idéalement être sous l’autorité du ministère de la Santé et de Services sociaux, en collaboration avec les ministères partenaires

Documentation associée:

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